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中国需要怎样的环境基本法（第2页）

随着社会的发展，法律社会化是必然的，一种新的利益产生了。这种利益即不是公法调整的国家利益，也不是私法调整的个人利益，但它又确确实实存在。有利益就必须有保障、有保障才能有权利，有权利就必须有救济。怎么救济？立法。于是，社会法诞生了。环境法就是一种社会法。

保护环境是为了维护公权还是私权？是捍卫国家利益还是个人利益？都不是，也都是。这就是社会利益的特征，它介于公法和私法之间。所以，环境法作为社会法，它的价值取向应该是相对中立性的。

说了这么多，问题终于出来了。偏偏中国现行的《环境保护法》价值取向过时了，我们看法条。

“第一条为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”

其实现行《环保法》的名称本身就是问题，这个我们后面再说，先说第一条。不要小看一部法律的第一条，虽然司法考试从来不考，因为没法出题。但它反映了这部法律制定时的时代特征和价值取向。

《环保法》第一条将“促进社会主义现代化建设的发展”作为一项立法目的，这个立法目的和指导思想在一定程度上体现计划经济色彩，并且暴露了单纯追求经济社会发展的单维价值取向的弊端，不符合社会主义市场经济和可持续发展的要求。尤其当1992年“可持续发展”理论诞生以后，环境法就与可持续发展天然地结合在一起，而且密不可分，共同发展。但我们的《环保法》还再为“以经济建设为中心”服务。

出现这种情况和《环保法》诞生背景有关的。我们知道，现行《环保法》是1989年在原《环境保护法（试行）》的基础上修改制定的。当时修法是基于三个因素考虑的：一是中国的经济体制正在从计划经济向有计划的商品经济过渡（注意，还不是市场经济），并且国家环境与资源保护法律体系不完善；二是由于我国《宪法》在1982年作出了修改，因而立法依据发生了改变；三是由于《环保法（试行）》作为试行法本身存在的规范性和约束性不强、有些规定不够妥当、一些单项环境与资源保护法律和行政法规的规定已经超前、法律规定的体例也与后来的国家立法不一致等问题，使其作用逐渐下降。

从1983年初开始着手，到1989年底全国人大常委会通过新的《环境保护法》，这次立法历时约七年，其间还经历了1982年和1988年国务院两次机构改革和国家环境保护行政主管部门的三次升迁。

随着国家环保行政部门权力的不断扩充，其他相关行政部门逐渐感到了环境保护的压力、特别是环境保护的崭新理念与旧的经济发展模式的矛盾。在《环保法》修订的过程中，围绕环保部门的职权范围、法律的调整范围、环境管理体制以及是否实行较为科学和严厉的法律制度诸问题，主要在环保部门与资源管理部门之间、环保部门与经济行政部门之间、环保部门与其他行政管理部门之间、环保部门与企业之间展开了激烈的争论。另外，一些地方政府也对加强环境保护可能导致经济利益受损而表示担忧。其结果，是环境保护的基本国策向“以经济建设为中心”的发展政策作出退让，一些在国外环境法律实践中被认为是行之有效的法律制度如排污许可制度在当时则以“不符合中国国情”为由而未予采纳。

以上就是现行《环保法》的立法背景和其立法目的、指导思想的渊源。但是，弹指间25年过去了，与1983年相比，大环境的变化不说翻天覆地也差不多。可惜在我国现行《环保法》的指导下，在相当一段时间和地区，有关部门为经济建设服务这个副业干得不错，而保护环境这个主业却一塌糊涂，造成一些严重的生态灾难。我们明知不能再走老牌工业国家“先污染后治理”的老路，但在经济利益的驱动下却还是昂首跟了上去。面对这样的现状，现行《环保法》是力不从心的，因为真正意义上的环境法，压根就不是为经济建设服务的。

人类文明发展的历史，是社会经济与法律交织相伴的历史。经济基础决定上层建筑。在自然经济阶段，人类生产力水平不高，与之相应的法律是“严刑峻法”，“以刑代法”。在商品经济的初级阶段，人类的生产力水平极大提高，私法日渐发达，于是，以民法、商法、行政法和传统的刑法为主体的现代法律体系初具规模。在商品经济的高级阶段，人类文明发展到了更高的水平，个人本位思想向社会本位思想转换。凯恩斯的宏观经济学，取代了大卫·李嘉图等人的自由经济思想，成为资本主义世界主流的经济思想。于此时，环境法诞生了。这样一个法律部门，所关注和规范的是社会公共利益和保障基本人权。对人类生存环境的研究和环境问题的解决，反映了全体社会成员的共同愿望和要求，代表人类的共同利益。因此，它不侧重于政治或经济领域。正是在这个层面上说，环境法是社会法，它侧重于社会领域的法律调整。

这就是为什么我说《环保法》这个名称本身有问题的原因，在这个法律名称中只强调了保护，体现不出改善的意味，并没有能全面概括环境法的任务。比如日本，在1993年颁布了《环境基本法》，法学界一般称之为环境法。在这个问题上中国学界的观点是统一的，认为环境法至少要包括环境保护和自然资源保护两个部分。这就是所谓的“大环境”观，而不是单纯的“大环保”。

这样定位的环境法，应该是为维护“生态正义”和“生态安全”，以实现“可持续发展”为立法目的和指导思想的。这也符合我国现今的基本政策和发展潮流，同时也实现了和发达国家立法意识上的接轨。

可喜的是，我国的立法者显然已经意识到了这个问题，我们看《防沙治沙法》的第1条规定：“为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”这是中国环境立法史上第一次引入“生态安全”的概念，也就此明确了作为环境立法，它的价值取向和出发点应该是什么。

现行《环保法》需要修改早已达成共识，而至于最终会怎么改，何时能出台则目前还不得而知。我认为，中国现在并不急于建立一部“高大全”的环境法典，而是急需一部名副其实的“环境基本法”。因为中国目前还没有一部环境方面的“基本法”。

我这么说也许会有朋友质问，现行《环保法》不是基本法吗？很遗憾，不是，而且是当然不是。

在我国，法律分为基本法和一般法。基本法必须由全国人大制定；而一般法则由全国人大常委会制定，别看都是法律，位阶不一样。现行《环保法》是第七届全国人大常委会第十一次会议通过的，是一般法。所以，现今首先应当呼吁由全国人大将现行《环保法》作为国家基本法予以修改制定，而不是再一厢情愿地凭空将《环保法》作为国家基本法来对待。

作为基本法，根据我国立法实践，应当是对整个国家、社会和公民生活中带有根本性的、全局性的问题，属于国家、社会和公民生活中特别重要的问题的立法。显然，环境问题有这个资格。

而且从法理和立法学角度上讲，作为一个独立的法律部门，怎么能没有自己的基本法呢？该给人家个名分了。

虽然未来的“环境基本法”我们还没有看见，但也正好给了我们想像的空间。作为“自然资源与环境法”这个独立的法律部门的基本法，至少应当包含什么内容呢？本人在这里充分行使一下公民参与权，提点个人观点：

在总则中，首先以维护“生态安全”和“生态正义”为出发点，以“可持续发展”为根本目的，从社会法的角度出发，强调预防原则、受益者负担费用原则、资源再生与循环利用原则、公民参与环境决策原则、高水平保护环境原则、国家责任原则等。

后续章节中，在规定政府在环境和自然资源保护管理的组织机制和决策机制的同时，要引入政府责任的概念。怎么叫政府责任？环保权是一种行政权，权力不是天上的馅饼，它是随责任而生的，纳税人花了钱，公民也通过法律授了权，行政机关就有义务把事情办好，办好的标准不是过程而是结果。所以要在环境法领域建立政府问责制度，政府应当对“环保不利”向全社会承担责任。具体承担的方式，除了行政部门的行政责任和有关行政人员的行政责任、刑事责任外，可以根据将出台的新《国家赔偿法》，承担相应的经济赔偿。比如，在发生严重“生态灾难”时，由政府和致害人一起向受害者承担连带赔偿责任。

在针对环境污染和自然资源破坏的立法中，应将预防和治理的章节分开，就预防予以专章规定，确立环境保护的基本制度，诸如环境标准、环境保护计划、环境影响评价、环境与资源管理的申报与审批许可、环境与资源保护费用负担、重大污染与资源破坏事故的报告与应急措施等；自然保护区与生物多样性保护的基本事项。而在有关治理的章节中，可引入环境基金、环境保险制度，并且应当针对目前的治理成本过高、治理设施闲置、地方保护严重等“疑难杂症”开出专门的“药方”，比如为了排除地方政府干扰，可以将环保行政部门规定为国家垂直领导。

为了构建节约型社会、友好型社会，就对自然资源和能源的合理利用与节约利用也应当以专章规定。要特别强调以清洁生产为目的，确立资源开发中的强制性减废、回收、再生制度。并且还应包括政府对合理和节约利用资源必须给予的鼓励性政策，比如减免税费、政府优先采购等。

最后，按照立法惯例应当规定相应的法律责任。在这里我认为应当着重强调司法权对行政权的监督，可以考虑给予检察院直接介入国有企业环境污染和资源破坏案件、行政机关对环境污染和资源破坏不作为案件、渎职失职案件的权力。并且赋予环境污染受害人更便捷的行政和司法救济途经，更低的救济成本，强调司法机关的“兜底”功能。

在我国的“环境基本法”出台生效之日，我们希望看到它顺利、有效的实施。也只有当一个个与公民生活切实相关的法律得以有效实施时，我们才能真正的感觉到：法律，它总让人惦记，它也从来没有走远，在它慈母般的眼神中，每个公民，就是整个国家。