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规划环评和建设项目环评的区别（第1页）

规划环评和建设项目环评的区别

武兰顺徐铁兵孙玉艳任钢

河北省环境科学研究院050051

摘要：本文对规划环评和建设项目环评的区别进行了分析，并提出目前我国建设项目环评内容存在多而全、繁且难的问题，应简化环评内容，提高环评的针对性和有效性。

关键词：规划环评建设项目环评区别

二十世纪40～60年代，随着全球工业化进程加速，工业发达国家出现的环境污染越来越严重，以震惊世界的污染公害事件频频发生为代表，出现了第一次环境问题**。人们认识到在发展经济的过程中不能再走“先污染、后治理”的老路，要预防环境污染与破坏，应该在开发行动前预测和评价其后果，事前采取消除和减轻影响的措施。1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，学者们首先提出了“环境影响评价”的概念。由于本阶段环境污染及公害事件的出现主要是局部地区污染问题，都是由局部和单个工业项目的排污导致，所以当时环评的重点均放在单个建设项目的评价上，形成了以单个项目为核心的传统环境影响评价方法。

二十世纪80年代初至现在出现了第二次环境问题**，随着开发步伐加快和开发规模扩大，出现了大范围的环境污染和生态破坏，特别是大气污染物的越界传输、流域水污染、酸雨和温室效应、臭氧层破坏、生态破坏、土地荒漠化和物种濒危等区域性和全球性环境问题。这一阶段环境问题的特点由过去的短期、高浓度急性伤害向长时期低浓度慢性伤害转变，由局部地区污染向区域性污染转变，使人类开始由关注局部地区环境问题扩展到区域性、全球性环境问题，环境影响评价的范围开始由项目层次逐步上升和扩展到规划和政策层次，战略环境影响评价应运而生。

战略环境影响评价是指对政策、计划、规划及其替代方案的环境影响进行系统综合的评价过程，而规划环评是战略环评的一个组成部分。鉴于我国目前的国情，2003年颁布的“环评法”提出了在国内开展规划环评的基本原则，现阶段我国环境影响评价的重点是推进和完善规划环评。规划环评是比建设项目环评高一个层次的环评，主要目的是对某个行业或某个区域的开发建设规划、计划、发展战略等进行环境影响评估，目的是促进经济社会发展与环境保护相协调，实现科学发展观。规划环评的先进性在于促进各级政府、行业部门、大型企业或企业集团在进行社会和经济发展决策时综合考虑环保因素，在决策源头避免出现危害国家环境安全和出现大面积生态破坏的现象。与单个建设项目的环境影响相比，决策失误造成的生态破坏和环境污染，其影响范围更大、影响程度更深、影响时间更长，恢复和治理难度更大。因此，大力推进规划环评，对促进决策民主化和科学化、落实科学发展观、实现经济社会和环境保护的协调发展，具有重要的现实意义。

规划环评与项目环评相比主要有以下不同点：

一、评价对象不同

规划环评的评价对象是各行业、地区、城市、部门、企业集团从规范自身发展的角度制定的各种宏观规划和计划。规划环评就是对这些宏观规划和计划的主要内容从环境保护角度进行考量和评估，本着可持续发展的理念，寻求实现经济社会发展与生态环境相协调的对策方案，使经济发展与环境保护实现共赢，促进社会文明和谐和进步。

建设项目的环境影响评价主要针对单个具体的建设项目和开发活动进行环境影响的评估，提出防治环境污染和生态破坏的对策措施。由于单个建设项目和开发活动的实施地点、规模、工艺等具体属性已经落实，因此提出的环境污染治理和生态保护对策更加具体和具有针对性，但无法考量整个区域或整个行业较长一个时期集中和大规模扩张造成的累积效应和叠加影响，必然具有片面性和局限性。

二、评价深度不同

由于各种规划和计划编制时主要是从宏观角度进行总体设计，其不确定性和变数较大，规划的详略程度相差甚大，因此规划环评也必然存在较大的不确定性，其深度也随着规划本身的深度不同而有所不同。规划环评的深度较浅和不确定性较大，并不影响其重要性和科学性。规划环评之所以重要，不是因为其预测模式多么科学和深奥，预测结果多么准确和详尽，对策措施多么具体和先进，而是在于其体现了源头控制、循环经济和可持续发展的理念，促进了决策科学化和民主化，从而必然会对整个行业、地区、城市、企业集团的长远发展在改善生态和遏制环境污染方面产生深远的影响。

三、评价方法不同

建设项目环评涉及的地域较小，项目的内容确定，因而可以较多的采取模式预测、现场监测和定量分析等方法。规划环评涉及的地域一般较为广泛，不仅考虑规划范围，而且应考虑相关区域，且规划本身主要是原则性和方向性的设想、计划，涉及到具体项目的内容较少，具有极大的不确定性，因此规划环评更多的是采用回顾评价和类比调查、遥感卫片和历史资料收集、专家咨询和定性论述的方法。

四、管理的形式不同

国家环评法规定环保主管部门在建设项目环评管理中采用的是审批制。建设项目只有其环评文件在通过环保主管部门审批后，其建设才是合法的。规划环评采取的是审查制，相关规划和计划的环境影响篇章和说明、环境影响报告书，需要通过有环保部门主持或参加的审查，规划审批部门必须对审查意见采纳和不采纳作出说明并存档备查。

由于规划层面需考虑的因素很多，规划环评体现的是综合决策、科学决策和民主决策。规划决策（特别是较高层次的规划）无疑必须考虑环保因素并将其放在非常重要的地位，但单纯从环保角度就否决一个较高层次的综合规划，显然也是不科学的。从环保行业和环保部门自身角度出发编制和审查的规划环评，受部门和行业涉猎范围和知识层次及水平的影响，从其他角度和总体考量来看，难免会存在片面性。因此规划环评主要任务不是肯定或否定一个规划或计划，而是利用环保部门的资源和优势，促使规划制定过程更多的考虑环保因素，使规划更加科学合理和完善。规划环评（包括建设项目环评）不是经济和社会发展的障碍，而是在为促进经济社会和谐发展保驾护航。

五、对建设项目环评和规划环评的粗浅认识

建设项目环评在我国已开展的非常普遍，相关法律法规和规范、标准以及管理和审批制度都已比较健全。规划环评刚刚开始，相关法规、方法和规范、审查程序等尚处于探索阶段。我个人认为在规划环评实施中，应吸取建设项目环评的经验教训，避免走入大而全、繁而难的怪圈。不论是建设项目还是相关规划，从全国和各地区、部门和行业、各层次来说其数量都是非常巨大的，其审批阶段都有一定的时间要求，因此环评应具有简练、通俗和时效性的特点，抓住环保行业的特点并有所侧重，不应将每一个建设项目或规划的环评都做成大部头专著，那样不仅淡化了重点，而且不利于领导审查和公众理解。重要的是将大量建设项目和各类规划的环保因素纳入环保部门的视线，而不是仅就看到的一点进行无限制的深究和扩大其方方面面的内容。

城市规划、产业政策、卫生防护距离、风险评价等是目前建设项目环评审查关注的重点因素。城市规划系各级规划部门制定和管理，产业政策系国家发改部门制定和把握并进行宏观引导和管理，卫生防护距离标准系卫生部门制定，化工风险主要是安全部门关注的领域。环保行业具有多学科交叉和综合性的特点，但正因为如此，环保部门不可能对相关领域有比其专业部门更加深厚的理论知识积累和实践经验。因此，环评涉猎的领域越宽泛，不仅信息和资料收集困难，而且其预测和对策措施不可能精准、深入和科学，其技术评估和行政管理尚涉嫌超出了环保部门的职能范围。

环评仅仅关注污染和治理是片面的，但关注污染和治理无疑是最迫切、也是最主要的，如果全国所有工业企业均真正实现了达标排污，再加上总量控制措施，区域和流域的生态破坏和环境污染无疑会得到极大程度的遏制。在环评中环境影响的其他因素应当关注，但不应成为项目环评和规划环评的重点。例如关于环境风险评价，预感到有发生重大环境风险的可能，提出其防范环境污染和生态破坏的应对措施就可以了，一些具体的消防要求等并不是环保行业应该涉猎的范围。

我们国家的建设项目环评制度为遏制生态破坏和环境污染发挥了十分重要的作用，规划环评的开展，必将使环评制度更加完善和提高，从更高层次和更大范围发挥环境管理的作用，促进科学决策和经济社会的协调发展。